旅游資源本身是完整的，游客對旅游資源的把握也是整體的；同時從主要屬性看，旅游資源自身是自然或者人文的，而不是行政區(qū)劃或部門職能的。但是在現(xiàn)實中，旅游資源管理的部門分割、區(qū)域分割卻很突出，這導(dǎo)致旅游資源的整體保護(hù)和利用難以實現(xiàn)，進(jìn)而影響了旅游業(yè)的健康發(fā)展。為解決這一問題，許多地方把目光投向了旅游資源一體化。所謂“一體化”指的是，“將兩個或兩個以上互不相同、互不協(xié)調(diào)的事項，采取適當(dāng)?shù)姆绞�、方法，有機地融合為一個整體，形成協(xié)同效力，從而實現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的措施。”參照這一定義，“旅游資源一體化”則是在尊重游客對旅游資源整體感知和遵循旅游業(yè)自身發(fā)展規(guī)律的前提下，結(jié)合各地實際，采取相應(yīng)的方法來打破部門或區(qū)域的分割管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面力量，實現(xiàn)旅游資源的整體管理和開發(fā)，從而全面提高旅游資源保護(hù)和利用水平的一種措施。目前，對旅游資源一體化的認(rèn)識主要局限在整合旅游資源部門與旅游部門，成立相應(yīng)機構(gòu)這一種方式上。從各地的實踐看，一些新的旅游資源一體化方式正在出現(xiàn)。大體而言，主要有三種：

　　首先是職能一體化。這是目前各地推進(jìn)旅游資源一體化的主要方式，也是被旅游業(yè)界所熟知的方式。由行政職能分割造成的旅游資源低效利用，是當(dāng)前旅游業(yè)發(fā)展中比較突出的現(xiàn)象。比如在一個旅游景區(qū)內(nèi)，旅游資源可能分屬建設(shè)、林業(yè)、水利、宗教、文物等部門，旅游部門作為行業(yè)管理部門很難協(xié)調(diào)各方利益，“各自為戰(zhàn)”的結(jié)果不利于旅游資源的有效保護(hù)，同時也必然會削弱當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的整體競爭力。因此，通過整合部門職能的方式來實現(xiàn)旅游資源的一體化，可以使部門之間的外部矛盾在機構(gòu)內(nèi)部得到協(xié)調(diào)和化解。早在上個世紀(jì)90年代，浙江省就在以職能一體化促進(jìn)旅游資源一體化方面進(jìn)行了大膽的嘗試。1997年，臺州市天臺縣依托國家級風(fēng)景名勝區(qū)成立了天臺山風(fēng)景旅游區(qū)管委會，由一名縣委副書記擔(dān)任管委會主任，縣風(fēng)景旅游局局長兼任常務(wù)副主任。1998年浙江省委、省政府明確提出：“縣(市)一級根據(jù)風(fēng)景與旅游一體、產(chǎn)品與市場結(jié)合、開發(fā)與保護(hù)統(tǒng)一的原則，可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H建立有利于旅游發(fā)展的、統(tǒng)一的管理機構(gòu)”。按照這一要求，浙江多數(shù)縣(市)都已經(jīng)成立了風(fēng)景旅游局或者文化旅游局。除浙江之外，全國還有許多縣(市)采取類似做法推進(jìn)旅游資源一體化，比如江蘇無錫的江陰市園林旅游局，山東濟(jì)寧的曲阜文物旅游局，四川成都的崇州市林業(yè)和風(fēng)景旅游局�？傮w來看，這一種旅游資源一體化方式多集中在縣一級；由于部門職能整合難度較大，這一做法在市一級并不普遍。目前有所突破的是，2009年南京市把園林局的景點管理職能并入旅游局，成立新的旅游園林局。2011年浙江舟山提出建立風(fēng)景資源與旅游管理一體化體制，嘗試在市一級通過管理權(quán)限的整合和集中推動旅游資源一體化。需要指出的是，職能一體化的做法不能簡單地理解為旅游部門以旅游資源一體化為由擴張“地盤”，侵蝕其他資源管理部門的權(quán)力，而應(yīng)該看作符合當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展需求的一種制度創(chuàng)新。比如，成都邛崍市新成立林業(yè)和旅游管理局的主要目的之一就是為了通過機構(gòu)調(diào)整，將邛崍豐富的林業(yè)資源利用起來，加快旅游業(yè)的發(fā)展，而新機構(gòu)的局長也是由原來的林業(yè)局局長擔(dān)任。預(yù)計未來隨著旅游資源一體化的不斷推進(jìn)和區(qū)縣一級機構(gòu)改革的深入，這種將主要旅游資源部門與旅游部門合并的方式將會在更多地方推行。

　　其次是區(qū)域一體化。這是通過調(diào)整行政權(quán)限或區(qū)劃，將旅游資源富集地區(qū)單獨劃出來進(jìn)行管理和開發(fā)，從而實現(xiàn)旅游資源一體化的做法。與“職能一體化”主要涉及與旅游相關(guān)部門職能的整合不同，區(qū)域一體化則是以更廣泛和更深入的方式來打破旅游資源的區(qū)域分割和部門分割。比如武當(dāng)山，過去由于體制不順，極大地影響了當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展。為解決這一問題，2003年湖北省委省政府在武當(dāng)山設(shè)立了真正意義上的旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)，賦予武當(dāng)山旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)獨立的縣一級政府職能，并通過封閉管理，全面負(fù)責(zé)武當(dāng)山風(fēng)景區(qū)的保護(hù)、管理、開發(fā)、利用、規(guī)劃和建設(shè)。通過提升武當(dāng)山特區(qū)的行政權(quán)限和采取相關(guān)配置措施，武當(dāng)山旅游業(yè)發(fā)展取得了顯著的成效。較之武當(dāng)山，秦皇島市北戴河新區(qū)的做法則更具典型性。為更好地利用秦皇島高品質(zhì)的沙灘、大漠、瀉湖、沿海林帶等濱海旅游資源，河北省將秦皇島下屬的昌黎、撫寧兩縣沿海425.81平方公里的區(qū)域單獨劃出，成立了北戴河新區(qū)。秦皇島市希望通過圍繞旅游資源調(diào)整行政區(qū)劃的方式，對優(yōu)質(zhì)旅游資源進(jìn)行集中開發(fā)，實現(xiàn)旅游業(yè)的集聚發(fā)展，進(jìn)而打造以人文和生態(tài)為核心的中國北方休閑、旅游、文化新區(qū)和國際知名濱海休閑旅游度假勝地。此外，采取類似做法的還有天津濱海旅游區(qū)。這一區(qū)域面積100平方公里，是天津濱海新區(qū)九個功能區(qū)中唯一以旅游為主導(dǎo)功能的綜合性城區(qū)。作為一個新設(shè)立的區(qū)域，濱海旅游區(qū)也是天津深度挖掘其濱海旅游資源，促進(jìn)濱海旅游資源整體利用的一種積極嘗試。值得注意的是，區(qū)域一體化方式雖然以旅游業(yè)為特定區(qū)域的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，但是在區(qū)域內(nèi)并不排斥其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時，區(qū)域一體化不僅是旅游資源的一體化；作為獨立的行政區(qū)域，還必然會涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展之外的社會管理等方面的職能。對于旅游資源富集地區(qū)而言，區(qū)域一體化可以最大限度地促進(jìn)旅游資源一體化，也有利于形成旅游產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，但是行政區(qū)劃的調(diào)整是非常慎重之事，比在市一級或者縣一級調(diào)整幾個部門難度要大得多。按照《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》，哪怕鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的設(shè)立、撤銷、更名和行政區(qū)域界線的變更，都需要由省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批�？傮w來看，對旅游業(yè)發(fā)展需求迫切，旅游資源豐富但旅游資源分割又很嚴(yán)重的區(qū)域而言，區(qū)域一體化的方式值得嘗試；但由于這種方式牽涉面太寬，并不適宜作為旅游資源一體化的主要方式在全國大范圍推行。

　　第三是規(guī)劃一體化。從理論上講，以規(guī)劃一體化促進(jìn)旅游資源一體化不涉及區(qū)域和職能的調(diào)整，推行起來比較容易，但從實際情況看，通過總體旅游規(guī)劃促進(jìn)跨區(qū)域旅游資源整體利用成功的例子很少。比如，雖然在國家層面編制了青藏鐵路沿線、絲綢之路、香格里拉等跨區(qū)域旅游規(guī)劃，但由于協(xié)調(diào)落實這種跨區(qū)域旅游規(guī)劃的難度很大，相關(guān)區(qū)域旅游業(yè)發(fā)展的情況并不樂觀。在這一方面，成都的嘗試值得關(guān)注。2009年，成都市提出了建設(shè)世界現(xiàn)代田園城市的戰(zhàn)略目標(biāo)，并將全市所有區(qū)域劃分為13個功能區(qū)，其中從旅游資源完整性的角度出發(fā)，占成都面積一半的龍門山和龍泉山被確定為生態(tài)旅游功能區(qū)。由于龍門山功能區(qū)涉及成都六個區(qū)(市)縣，龍泉山功能區(qū)涉及五個區(qū)(市)縣，簡單地通過整合部門職能很難實現(xiàn)旅游資源的一體化，而行政區(qū)域重新劃分的方式因為牽涉區(qū)(市)縣太多，也不太可行。面對這一困局，成都提出了用統(tǒng)一規(guī)劃促進(jìn)旅游資源一體化的工作思路。為了保證規(guī)劃在協(xié)調(diào)區(qū)(市)縣的相關(guān)行動中發(fā)揮關(guān)鍵性作用，成都采取了一系列措施。其一，生態(tài)旅游功能區(qū)規(guī)劃不是單純的旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，而是以保護(hù)生態(tài)本底為前提，以旅游業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的區(qū)域戰(zhàn)略性規(guī)劃。這一規(guī)劃不是要取代其他規(guī)劃，而是要統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展中涉及的主要規(guī)劃。像龍門山的規(guī)劃，就涵蓋了生態(tài)環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)、旅游核心吸引物體系、體育產(chǎn)業(yè)、旅游休閑產(chǎn)業(yè)、土地利用、旅游城鎮(zhèn)體系引導(dǎo)、景觀風(fēng)貌與控制引導(dǎo)、基礎(chǔ)設(shè)施配套、管理與服務(wù)引導(dǎo)規(guī)劃等與旅游業(yè)發(fā)展相關(guān)的規(guī)劃內(nèi)容。其二，為強調(diào)生態(tài)旅游功能區(qū)規(guī)劃在各項規(guī)劃中的戰(zhàn)略引領(lǐng)地位，成都市明確提出，旅游功能區(qū)所在區(qū)域的土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等專項規(guī)劃要以功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，服務(wù)和服從于功能區(qū)建設(shè)。其三，為保障規(guī)劃能夠真正落實，成都還建立了由市委常委擔(dān)任小組組長的生態(tài)旅游功能區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組，并初步確立了功能區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)(市)縣為實施主體、按“統(tǒng)規(guī)分建”的辦法推進(jìn)的機制。除此之外，領(lǐng)導(dǎo)小組對功能區(qū)內(nèi)重大旅游項目有審查權(quán)，同時還對各實施主體進(jìn)行目標(biāo)責(zé)任考核。正是有了這些保障措施，成都生態(tài)旅游功能區(qū)的規(guī)劃才有可能成為功能區(qū)開發(fā)建設(shè)的置頂性規(guī)劃，在促進(jìn)旅游資源一體化中發(fā)揮重要作用。伴隨《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的出臺，成都在推進(jìn)旅游資源一體化上的新做法會引起更多的關(guān)注。

　　經(jīng)過多年的探索，縣一級的旅游資源一體化已經(jīng)比較成熟，一些好的做法正在被廣泛采用。市一級的旅游資源一體化探索方興未艾，也開始出現(xiàn)一些新的做法，有望成為下一階段旅游資源一體化的主要領(lǐng)域，需要在進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐步推開。目前困難較多的是跨市和跨省的旅游資源一體化，需要在區(qū)域旅游合作等框架下深入研究，積極探索。旅游資源一體化是旅游業(yè)發(fā)展中的老問題，但在新時期旅游業(yè)大發(fā)展的背景下促進(jìn)旅游資源一體化也面臨許多有利機遇。相信只要解放思想、大膽實踐，旅游資源一體化問題會得到更好的解決，旅游業(yè)發(fā)展也將因此獲得新的動力。

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